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En los 10 estados de la República en que hubo cambio de gobierno entre 2017 y 2018, los gobernadores salientes quedaron a deber en materia de rendición de cuentas presupuestal. Y a pesar de ejercer el erario estatal de manera discrecional e ineficiente, al margen de la ley y bajo el velo de la opacidad, en nueve casos no hubo consecuencias legales para los ex mandatarios.
En la Ciudad de México, Coahuila, Estado de México, Guanajuato, Morelos, Nayarit, Puebla, Sinaloa, Tlaxcala y Yucatán –así como en el resto de los 32 estados que componen la Federación mexicana– los problemas presupuestales, hasta el cierre del año pasado, estuvieron relacionados con el crecimiento injustificado de partidas de gasto administrativo, diferencias significativas entre los montos aprobados y devengados, sobreejercicios sistemáticos en el gasto burocrático y falta de contrapesos en el ejercicio de los recursos públicos estatales, refieren datos del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO).
A pesar de que en el último año las administraciones de estos 10 estados no cumplieron (a cabalidad) con algunos de los estatutos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, el Poder Legislativo no exigió, en todo caso, la comparecencia de los ahora ex mandatarios.
Los congresos locales, por su parte, también fallaron como contrapeso al hacer “poco uso de su facultad de emitir opiniones sobre los informes trimestrales de gasto que las secretarías de finanzas locales les remiten”, refiere el Índice de Información del Ejercicio del Gasto (IIEG) 2018 del IMCO.
Sólo en el caso del estado de Nayarit, por ejemplo, el ex Gobernador Roberto Sandoval Castañeda (2011-2017) fue sancionado.
En agosto de este año, la Comisión Especial de Gran Jurado del Congreso local aprobó la inhabilitación de Sandoval, por casi 13 años, para desempeñarse en cualquier cargo público. La determinación derivó de una investigación en su contra por el presunto desvío de 2.7 mil millones de pesos del erario público a favor de algunos integrantes de su partido (el PRI).
En el resto de los casos, no hubo sanciones.
Mientras que los ex gobernadores Mario López Valdez (Sinaloa), Graco Ramírez Garrido (Morelos), Miguel Márquez Márquez (Guanajuato) y Rolando Rodrigo Zapata (Yucatán) libraron los problemas de rendición de cuentas no aclarados de sus respectivas administraciones, otros –como en los casos de Miguel Ángel Mancera Espinosa (CdMx), Eruviel Ávila Villegas (Edomex), Rafael Moreno Valle (Puebla), Rubén Moreira Valdés (Coahuila) y Mariano González Zarur (Tlaxcala)– ahora se desempeñan en el Congreso de la Unión sin responsabilidad imputable por las posibles violaciones legales.
Durante la administración del Presidente Enrique Peña Nieto mejoraron la transparencia y el acceso a la información pública. No obstante, dijo a SinEmbargo Manuel Guadarrama, coordinador de finanzas públicas del IMCO, “el proceso de rendición de cuentas todavía no ha llegado a México”.
Ello se debe a que, a pesar de que hay más y mejor información pública, aún no existe una justificación adecuada de las acciones que realizan las autoridades o los gobiernos (como las modificaciones y variaciones presupuestarias). Tampoco existe un debido proceso de seguimiento o fiscalización, que aleja la posibilidad de que haya sanciones a quienes incurran en violaciones legales y administrativas.
Para Liliana Ruiz, investigadora del programa de gasto público y rendición de cuentas de México Evalúa, la administración peñanietista dejará pendientes los asuntos relacionados con las variables de ingresos (máxime de aquellos “por aprovechamientos” de los que se desconoce el detalle de su origen; y también de aquellos “excedentes” anuales en que no hay claridad en cuanto a su origen y destino), de gastos (sobre todo en materia de aprobación y adecuaciones presupuestarias, que es opaca y que sólo se justifican si coadyuvan al adecuado desempeño de los programas gubernamentales) y de deudas (cuyo justificación y destino no son claros).
La falta de contrapesos a los poderes ejecutivos estatales, de castigos adecuados ante el incumplimiento de la normatividad en materia de contabilidad gubernamental, de candados legales que acoten las modificaciones o adecuaciones presupuestarias, así como la carencia de rigor en las evaluaciones oficiales, han creado –según el IMCO– amplios márgenes para la “creatividad contable” de las administraciones estatales de México.
Esta situación implica que la aprobación de los presupuestos de egresos sea “una mera formalidad” que, en lugar de imponer un tope al gasto público, constituye un “cheque en blanco” para los poderes ejecutivos de los estados.
Ejemplo de ello son algunos de los gastos desproporcionados que el IMCO registró en Coahuila, Morelos y Yucatán en 2017. De acuerdo con el IIEG, el primero gastó 1 mil 429 millones de pesos en publicidad oficial. Esta cantidad equivale al gasto total en materia de seguridad pública de la entidad (1 mil 449 millones de pesos) en donde el 55 por ciento de la población considera a la inseguridad como el principal problema.
Morelos, por su parte, destinó 154.7 millones al rubro de comunicación social. De este modo invirtió 63.2 millones más que lo que erogó para impulsar programas relacionados con los servicios de salud estatal (91.6 mdp). Y en el caso de Yucatán, el Poder Ejecutivo local gastó 378.4 millones para realizar ceremonias oficiales, cantidad que equivale al 97 por ciento de su gasto en inversión pública (390 mdp).
Los excesos en los gastos de los estados reflejan “una mala planeación” presupuestaria que deriva en más contratación de deuda pública y en gastos “innecesarios” en partidas “no prioritarias” (como suministro de materiales, gasolina, sueldos y honorarios, ceremonias oficiales, viáticos y publicidad oficial) que terminan siendo inconsistentes con ciertas prioridades gubernamentales, como lo es la austeridad presupuestaria.
En 2017, por ejemplo, las entidades federativas tuvieron 18 por ciento más ingresos que lo presupuestado (17 mil millones de pesos equivalentes a casi el doble del gasto federal en turismo) y gastaron 17 por ciento más de lo estimado. Asimismo, su deuda pública conjunta fue 246 por ciento mayor.
Con su actuar, al menos en el último año, las administraciones estatales no sólo violaron las disposiciones del Artículo 134 constitucional que establecen que, los recursos de que dispongan los diferentes entes públicos de México, deberán ser administrados con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.
También, incurrieron en el “incumplimiento generalizado” de los presupuestos de egresos y violaciones a la Ley de Disciplina Financiera que establece candados para el destino de los ingresos excedentes (aunque sólo es aplicable en los estados de Baja California, Chihuahua, Coahuila, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Veracruz y Zacatecas).
De acuerdo con el IMCO, las variaciones ingentes en los diferentes presupuestos de ingresos y egresos de los 32 estados de la República, que carecen de justificación real, hacen que las promesas de buen manejo del erario público y los presupuestos sean “de juguete”.
EL SALDO EN 10 ESTADOS
Tan sólo en 2017, las 32 entidades federativas ejercieron un total de 2 billones 52 mil 847 millones de pesos equiparables a casi el 40 por ciento del gasto total del país. Y por lo general, en México, a mayores niveles de gasto hay mayores niveles de opacidad en su ejercicio y viceversa, refiere el informe del IMCO.
Entre las 10 entidades que tuvieron elecciones de Gobernador en los últimos dos años, seis (CdMx, Coahuila, Edomex, Morelos, Nayarit y Yucatán) tuvieron peores resultados en el IIEG de 2017, en comparación con los Índices de 2015 y 2016 en materia de “cumplimiento de la información financiera publicada para los ejercicios fiscales”. En cambio, tres estados (Guanajuato, Puebla y Sinaloa) mejoraron y uno más (Tlaxcala) permaneció igual.
A nivel nacional, en promedio, el año pasado las entidades federativas tuvieron un cumplimiento del 58 por ciento (lo que es bajo). Y a pesar de las calificaciones “aprobatorias” –como en el caso del estado de Puebla– las administraciones estatales no fueron, necesariamente, más transparentes.
Según el IMCO, “el acceso a la información financiera de los poderes ejecutivos estatales durante 2017 fue deficiente” y “no se encontró el 11.8 por ciento de la información que permite dar seguimiento a los ingresos y el gasto de los poderes ejecutivos estatales”. Además, “sólo la mitad de los gobiernos (53.2 por ciento) respetó los formatos establecidos”. Estas circunstancias no permiten que la ciudadanía conozca a cabalidad cómo son ejercidos los recursos públicos.
Contrario a la realidad, el Artículo 51 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental obliga a los estados a la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial de todos los entes públicos. Sin embargo, menciona el IMCO, “la información financiera estaba dispersa, desactualizada, con diversos formatos y conceptos heterogéneos”.
Aunado a la deficiente rendición de cuentas, el Índice Global de Competitividad 2017-2018 del Foro Económico Mundial refiere que México ocupa la posición 121 de 137 países en cuanto a eficiencia del gasto gubernamental. Esto significa que nuestro país tiene un mal ejercicio de los recursos públicos derivado de una deficiente planeación presupuestaria.
Este déficit –más allá de la susceptibilidad justificable de los presupuestos a ser modificados en cada año fiscal– es observable, en parte, en las variaciones sistemáticas y significativas entre los montos aprobados y ejercidos para cada estado de la República mexicana. Variaciones sólo posibles gracias al amplio margen de discrecionalidad asociada a la falta de contrapesos democráticos reales (como el de los congresos locales).
En las 10 entidades mencionadas, los resultados del IIEG 2017 reflejan una asimetría sistemática en el gasto de partidas no prioritarias (gasto burocrático, comunicación social, etcétera) en comparación con aquellas prioritarias (infraestructura y servicios básicos, por ejemplo).
Por un lado, salvo en los casos del Estado de México y Tlaxcala, el gasto burocrático ejercido en estas entidades (que es la suma del gasto en servicios personales, materiales y suministros, además de los servicios generales) fue, en promedio, 13.3 por ciento mayor que el aprobado por el Poder Legislativo en el ejercicio fiscal 2016.
A nivel nacional, los datos de las cuentas públicas de los poderes ejecutivos estatales (base 2016) refieren que 28 de las 31 entidades federativas con información disponible, ejercieron en conjunto 84 mil 982 millones (17 por ciento) adicionales a lo presupuestado (499 mil 984 mdp) por concepto de gasto administrativo.
Esto es indicativo “de ineficiencia en el ejercicio del gasto”, en el entendido de que algunos gobiernos estatales podrían “lograr resultados similares, en términos de reducción de pobreza, acceso a servicios médicos, entre otros, con menos recursos”, se lee en el documento del IMCO.
“Si los gobiernos estatales hubieran gastado lo que dijeron que gastarían, solamente en 2017 habrían ahorrado por concepto de gasto burocrático un total de 62 mil 047.3 millones de pesos” (que equivalen a 2.3 veces el gasto total del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en 2017 ), abunda el escrito.
Entre 2016 y 2017, el gasto administrativo real de Coahuila (11 por ciento), Yucatán (ocho) y la Ciudad de México (0.8) fue al alza. En los casos de Morelos (-17.6), Nayarit (-9), Guanajuato (-3.3), Tlaxcala (-3), Estado de México (-1.4) y Puebla (-1.2), en cambio, la tendencia fue a la baja. Sin embargo, todas estas entidades pudieron haber tenido mejores resultados si se hubieran apegado, a cabalidad, a sus presupuestos.
Según el IMCO, si el presupuesto se hubiera ejercido de manera adecuada, el ahorro potencial adicional de estas entidades hubiera sido diferente al real.
Coahuila, en lugar de haber aumentado su gasto en 11 por ciento, hubiera economizado 20.3 por ciento de sus recursos durante el periodo. Morelos, por su parte, podría haber reducido su gasto en 18.9 puntos (en lugar de la reducción real de 17.6 por ciento) y Nayarit en 13 (en lugar de nueve).
Yucatán, contrario al aumento de su gasto en ocho puntos, podría haber ahorrado el 9.1 por ciento de su gasto. La Ciudad de México, en lugar de incrementar su gasto en 0.8 por ciento durante el periodo, hubiera podido reducirlo en 6.9 puntos. Y Puebla y Tlaxcala, que tuvieron un decremento en su gasto de 1.2 y 3.3 por ciento, respectivamente, podrían haber ahorrado 5.3 y 0.8 puntos porcentuales adicionales.
Si en los últimos tres años las entidades hubieran gastado lo que presupuestaron para gasto burocrático, “se habrían ahorrado 226 mil 577 millones de pesos, equivalentes al financiamiento de seis años de la pensión federal para adultos mayores”, refiere el IIEG 2018.
De manera comparativa y por ejemplo, el presupuesto ejercido en materia de infraestructura pública (con base 2016) fue menor al aprobado en estas entidades, a excepción del Estado de México, Guanajuato y Puebla.
A nivel federal, en ese mismo periodo, 19 de las 32 entidades federativas ejercieron en conjunto 10.6 mil millones de pesos (-9.3 por ciento) menos de lo presupuestado (como en el caso de Yucatán, donde la variación fue a la baja en 89 por ciento).
La misma disparidad observable entre el gasto ejercido y el gasto aprobado en los 32 estados de la República en 2016 –que fue 14 por ciento más de lo aprobado, equivalente a 223 mil 726 mdp o al saldo de la deuda de 26 estados, a reserva de Chihuahua, Ciudad de México, Estado de México, Nuevo León, Sonora y Veracruz– también aparece en los ingresos excedentes obtenidos en 2016, que equivalen al 49 por ciento del saldo de la deuda pública estatal.
Con el excedente, por ejemplo, Puebla pudo haber pagado 3.3 veces el saldo total de su deuda pública, Guanajuato 2.2, Morelos 1.9, Sinaloa 0.8, Estado de México 0.7, Ciudad de México 0.5, Nayarit 0.4 y Coahuila 0.1 veces.
SIETE PROPUESTAS DE CAMBIO
En México, la rendición de cuentas carece de controles de calidad de la información financiera para transparentar el ejercicio del gasto a nivel estatal.
Asimismo, la falta de cumplimiento de las leyes de contabilidad gubernamental, el desaprovechamiento de tecnología contable, la subestimación sistemática en los ingresos de los gobiernos estatales y las variaciones injustificadas del gasto estatal reflejan falta de eficiencia y eficacia en la rendición de cuentas estatal, señala el IMCO.
Para revertir esta situación, las entidades federativas deberían al menos estar obligadas a publicar, en tiempo y forma, su información financiera.
También, haría falta una mayor participación de los congresos locales en la aprobación y supervisión del ejercicio del gasto, disminuir las variaciones entre el presupuesto aprobado y el monto ejercido del gasto operativo, así como el establecimiento de criterios de distribución de ingresos excedentes obligatorios para todas las entidades federativas.
“La Federación tendría que poner el buen ejemplo en materia de un seguimiento de los recursos públicos” porque en la actualidad tampoco existe a nivel federal, dijo Manuel Guadarrama del IMCO.
El investigador explicó a SinEmbargo que a pesar de que los gobiernos federal, estatal y municipal cuentan con aparatos de fiscalización (órganos superiores y comisiones de vigilancia) además de la responsabilidad del Poder Legislativo, el ejercicio fiscal sigue teniendo amplios márgenes de discrecionalidad y arbitrariedad que apremian la necesidad de dos cambios fundamentales.
“Una modificación legal para que si existen variaciones [no justificadas entre el presupuesto modificado y devengado] superiores al 15 por ciento, [el Poder Legislativo] tenga que intervenir necesariamente y no como una facultad optativa”. Y fortalecer el monitoreo de los recursos públicos con el impulso a auditorías en tiempo real (para detectar irregularidades al momento de su ejercicio).
Al respecto, Liliana Ruiz de México Evalúa explicó que también será necesario despolitizar a los contrapesos y a quienes evalúan el desempeño presupuestario de las entidades federativas y de los entes gubernamentales. La creación de un consejo fiscal, que fortalezca la política de responsabilidad hacendaria federal, podría coadyuvar en el esfuerzo.
La investigadora, asimismo, comentó que urge que en México sean fortalecidas las “voces autorizadas” –como el Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados– para que puedan evaluar y señalar, en su caso, las disparidades presupuestarias.
Además, el IMCO urge la necesidad de eliminar el uso de efectivo en las administraciones estatales con el propósito de dar mayor seguimiento y veracidad a la información reportada, así como fortalecer las sanciones contenidas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
